ZAN et sursis à statuer : le risque foncier qui s'installe dans le calendrier des opérations

Un terrain sous promesse en grande couronne, un plan local d'urbanisme en cours de révision, un service instructeur qui diffère sa réponse : la séquence est devenue banale depuis que les collectivités intègrent la trajectoire de réduction de l'artificialisation dans leurs documents d'urbanisme. Pour un investisseur, le risque n'est plus seulement celui du refus de permis de construire, il est celui du temps : un sursis à statuer de deux ans anéantit l'économie d'une opération dont le portage était calibré sur douze mois. La difficulté tient à ce que ce risque se matérialise après la signature de la promesse, par des décisions dont le fondement juridique n'existait pas encore au jour de la due diligence. Cette analyse traite des canaux par lesquels l'objectif de zéro artificialisation nette se traduit concrètement en sursis, en refus et, le cas échéant, en droit de délaissement, puis de la manière dont ce risque doit être transcrit dans la rédaction des promesses de vente et des conditions suspensives.

Comment un objectif de planification atteint une autorisation individuelle

L'article 191 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, fixe deux bornes : diviser par deux le rythme de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sur la décennie 2021-2031 par rapport à la décennie précédente, puis atteindre l'absence d'artificialisation nette en 2050. Selon le portail national de l'artificialisation des sols (Cerema), la consommation de référence s'établissait à un ordre de grandeur supérieur à 20 000 hectares par an sur 2011-2021. L'effort est donc massif et, surtout, il est territorialisé.

Consommation d'ENAF et artificialisation nette ne se mesurent pas de la même façon

La distinction est structurante pour un acquéreur. Jusqu'en 2031, le décompte s'opère en consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, c'est-à-dire en hectares, selon une approche cadastrale et physique. À compter de 2031, le décompte bascule sur l'artificialisation nette, au sens de la nomenclature fixée par le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l'évaluation et au suivi de l'artificialisation des sols, avec prise en compte des surfaces renaturées. Un projet qui consomme peu d'ENAF au sens de la première période peut relever d'un régime différent dans la seconde, et inversement. Les décrets d'octobre 2022 ayant été partiellement annulés par le Conseil d'État à l'automne 2023, puis remplacés par les décrets n° 2023-1096 et n° 2023-1097 du 27 novembre 2023, l'instabilité du référentiel de mesure fait elle-même partie du risque d'opération.

Le calendrier de descente dans les documents d'urbanisme

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols a réaménagé les délais d'intégration : modification des schémas régionaux (SRADDET, SDRIF-E en Île-de-France) avant le 22 novembre 2024, des schémas de cohérence territoriale (SCoT) avant le 22 février 2027, des plans locaux d'urbanisme, plans locaux d'urbanisme intercommunaux et cartes communales avant le 22 février 2028. Elle a également institué une garantie communale minimale d'un hectare pour les communes couvertes par un document d'urbanisme et un forfait national de 12 500 hectares pour les projets d'envergure nationale ou européenne.

Pour un investisseur, ces dates ne sont pas de la technique de planification : elles bornent une fenêtre de plusieurs années pendant laquelle chaque commune va arbitrer, parcelle par parcelle, la répartition d'une enveloppe foncière contrainte. C'est pendant cette fenêtre que se concentrent les sursis à statuer.

Le sursis à statuer ZAN, dispositif transitoire greffé sur un régime permanent

Le sursis à statuer zan stricto sensu résulte de l'article 5 de la loi du 20 juillet 2023. Il permet à l'autorité compétente, jusqu'à l'entrée en vigueur du document d'urbanisme modifié pour intégrer les objectifs de réduction de la consommation d'ENAF et au plus tard jusqu'au 22 août 2026, de surseoir à statuer sur une demande d'autorisation dont la réalisation entraînerait une consommation excessive d'espaces naturels, agricoles et forestiers au regard des objectifs désormais fixés. Il s'exerce dans les conditions de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme.

Deux erreurs d'appréciation sont fréquentes chez les acquéreurs.

La première consiste à croire que l'extinction de ce dispositif transitoire fera disparaître le risque. Elle ne le fera pas. Le sursis à statuer de droit commun de l'article L. 424-1 reste disponible, notamment sur le fondement de l'article L. 153-11 du même code, qui autorise le sursis dès lors que le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables a eu lieu au sein de l'organe délibérant. Or la quasi-totalité des communes et intercommunalités engagent précisément une révision de leur PLU pour tenir l'échéance de février 2028. Le motif de sursis est donc disponible, de façon continue, jusqu'à l'approbation du document révisé. Le sursis fondé sur la révision du PLU est au demeurant plus commode pour l'administration que le sursis ZAN spécifique, car il n'exige pas de démontrer le caractère excessif de la consommation d'ENAF, mais seulement que le projet serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéteuse l'exécution du futur plan.

La seconde erreur consiste à traiter le sursis comme un simple ajournement. Le sursis est une décision administrative faisant grief, susceptible de recours pour excès de pouvoir dans le délai de deux mois. L'article L. 424-1 impose qu'il soit motivé et limite sa durée à deux ans. L'autorité ne peut, à l'expiration de ce délai, opposer à la même demande un nouveau sursis fondé sur le même motif. Le pétitionnaire doit confirmer sa demande dans les deux mois suivant l'expiration du délai de validité du sursis, l'administration devant alors statuer dans un délai de deux mois, le silence valant décision d'acceptation. Cette mécanique de confirmation est un piège calendaire classique : l'absence de confirmation dans le délai fait perdre le bénéfice de l'instruction et oblige à redéposer, donc à subir le droit applicable à la date du nouveau dépôt, qui sera le plus souvent le PLU révisé. Les moyens de neutraliser un tel blocage sont présentés dans notre article consacré au sursis à statuer sur permis de construire.

Refus de permis et ZAN : identifier le fondement réellement opposable

Un refus de permis de construire zan ne peut pas être prononcé au seul visa d'un objectif de sobriété foncière. L'article L. 421-6 du code de l'urbanisme subordonne la délivrance à la conformité du projet aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols. Les objectifs chiffrés d'un SRADDET ou d'un SCoT ne sont pas directement opposables à une autorisation individuelle : ils s'imposent aux documents inférieurs dans un rapport de compatibilité, non au pétitionnaire. Contester un refus qui se borne à invoquer la trajectoire de zéro artificialisation nette sans règle d'urbanisme support reste donc un contentieux à fort taux de succès.

Le risque réel est ailleurs, dans la transformation de l'objectif en norme opposable.

• Le reclassement, lors de la révision du PLU, de zones à urbaniser en zones agricoles ou naturelles, qui éteint la constructibilité sans indemnisation.
• L'application de l'article L. 153-31, 4° du code de l'urbanisme, qui impose une procédure de révision pour ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser créée depuis plus de neuf ans et n'ayant pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives : acheter du 2AU ancien revient à acheter une procédure, pas un droit.
• Le durcissement des règles de densité, d'emprise au sol ou de traitement des surfaces perméables, qui réduit la surface de plancher réalisable sans fermer formellement le terrain.
• Dans les communes soumises au règlement national d'urbanisme, la règle de constructibilité limitée de l'article L. 111-3, qui cantonne les constructions aux parties urbanisées de la commune.
• L'exercice du droit de préemption urbain sur la déclaration d'intention d'aliéner, la collectivité pouvant préférer maîtriser le foncier plutôt que de laisser l'opération se faire.

La non-indemnisation est ici la règle. L'article L. 105-1 du code de l'urbanisme pose le principe selon lequel les servitudes d'urbanisme n'ouvrent droit à aucune indemnité, la jurisprudence administrative n'admettant d'exception, de manière restrictive, que lorsque le propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Un investisseur qui achète un terrain classé AU et le voit reclassé en A deux ans plus tard ne dispose, en principe, d'aucune action indemnitaire contre la collectivité.

Le droit de délaissement : une sortie à activer avant la révision du PLU

Lorsqu'un sursis à statuer a été opposé, l'article L. 424-1 ouvre au propriétaire la faculté de mettre en demeure la collectivité qui a pris l'initiative du projet d'acquérir le terrain, dans les conditions des articles L. 230-1 à L. 230-6 du code de l'urbanisme. Ce droit de délaissement est le seul mécanisme qui transforme un blocage administratif en obligation d'acquérir.

Le régime est connu : la collectivité dispose d'un délai d'un an à compter de la réception en mairie de la mise en demeure pour se prononcer ; en cas d'accord amiable, le prix doit être payé au plus tard deux ans après cette réception ; à défaut d'accord, le juge de l'expropriation, saisi par l'une ou l'autre partie, prononce le transfert de propriété et fixe le prix comme en matière d'expropriation, à l'exclusion de toute indemnité accessoire, notamment de l'indemnité de réemploi.

Trois points de vigilance commandent l'efficacité du levier.

D'abord la date de référence. Le prix est déterminé en tenant compte de la date à laquelle est devenu opposable le plus récent document d'urbanisme délimitant la zone dans laquelle le terrain est situé. Autrement dit, si le PLU révisé reclasse le terrain en zone agricole avant que le délaissement ne soit engagé, la valorisation s'effectuera sur une base agricole. L'arbitrage est donc chronologique : le délaissement se décide pendant la période de sursis, pas après l'approbation du nouveau document.

Ensuite l'identification du débiteur. Le texte vise la collectivité à l'initiative du projet. Le sursis fondé sur la révision d'un PLU intercommunal ou sur la trajectoire ZAN n'est pas adossé à un projet d'aménagement identifié au sens classique, ce qui alimente une discussion sérieuse sur l'identification de la personne publique tenue d'acquérir et, plus largement, sur l'effectivité du délaissement dans ce cadre. Cette incertitude doit être intégrée en amont : le délaissement ne peut pas être présenté à un comité d'investissement comme une garantie de liquidité.

Enfin la qualité du demandeur. Le droit de délaissement appartient au propriétaire. Un bénéficiaire de promesse qui n'a pas levé l'option ne peut pas l'exercer. La question de l'articulation entre la promesse et le délaissement doit donc être traitée dans l'acte lui-même : à qui profite la décision d'engager la procédure, qui en supporte le coût, et quel est le sort de l'indemnité d'immobilisation si le promettant délaisse.

Transcrire le risque dans la promesse : la condition suspensive doit nommer le sursis

C'est le point de rédaction le plus fréquemment manqué. Une condition suspensive classique d'obtention d'un permis de construire ne qualifie pas le sursis à statuer. Juridiquement, le sursis n'est ni une acceptation ni un refus : c'est un report d'instruction. Tant que le délai court, la condition n'est ni accomplie ni défaillie, et les parties restent liées dans une incertitude que la promesse n'a pas organisée.

Qualifier expressément l'événement

L'acte doit prévoir qu'une décision de sursis à statuer, quel qu'en soit le fondement, produit un effet déterminé : soit elle vaut défaillance de la condition à l'expiration d'un délai stipulé, soit elle ouvre une faculté de prorogation unilatérale au bénéfice de l'une des parties, soit elle déclenche une renégociation encadrée du prix. Ce qui compte est que l'effet soit stipulé, et que les trois hypothèses du refus exprès, du refus tacite et du sursis soient distinguées. Il est également prudent de viser l'hypothèse d'un permis délivré pour une surface de plancher inférieure à un seuil, qui est la forme la plus courante du durcissement ZAN. La rédaction de la condition de permis purgé de recours fait l'objet d'un développement distinct dans notre article sur la sécurisation d'une acquisition foncière sous condition de permis.

Calibrer la durée et le coût du portage

Un sursis de deux ans, augmenté du délai de confirmation de deux mois, du délai d'instruction, puis du délai de retrait de trois mois prévu à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et du délai de recours des tiers, conduit à des durées de promesse incompatibles avec les standards de marché. Les clauses à construire relèvent moins du droit de l'urbanisme que de l'ingénierie contractuelle : indemnité d'immobilisation progressive, séquestre libérable par tranches, prorogations conditionnées au versement de compléments non imputables sur le prix, clause de sortie anticipée en cas de notification d'un sursis, indexation du prix sur la durée effective de portage. Le montant, le séquestre et la restitution de cette indemnité sont examinés dans notre article consacré à l'indemnité d'immobilisation et à son contentieux.

Rendre le prix élastique à la constructibilité

Lorsque l'incertitude porte sur le volume autorisé plutôt que sur le principe de la construction, la réponse est un prix exprimé au mètre carré de surface de plancher effectivement autorisée par un permis purgé, avec plancher et plafond. Le complément de prix différé, sur le modèle d'un earn-out, est pertinent pour les terrains dont la constructibilité pourrait être rétablie lors d'une modification ultérieure du PLU : le vendeur accepte une décote immédiate contre une participation à la plus-value d'urbanisme future, le délai de versement étant calé sur l'horizon de révision du document.

Imposer les diligences et organiser le contentieux

L'article 1304-3 du code civil répute la condition accomplie lorsque celui qui y avait intérêt en a empêché l'accomplissement, mais la sanction de la passivité suppose encore que les diligences attendues aient été définies. La promesse doit donc fixer le calendrier de dépôt, le contenu du dossier, les modalités d'échange avec le service instructeur, et surtout préciser si le bénéficiaire est tenu d'exercer un recours gracieux puis contentieux contre une décision défavorable. En l'absence de stipulation expresse, le bénéficiaire n'est en principe pas obligé d'engager un contentieux pour satisfaire son obligation de diligence. Pour un vendeur, l'absence de cette clause revient à laisser l'acquéreur décider seul du sort de la vente.

Due diligence foncière : ce qui doit être vérifié avant la signature

L'audit d'un terrain ne peut plus se limiter au zonage en vigueur. Il doit porter sur la trajectoire du document d'urbanisme et sur la ressource foncière résiduelle de la commune.

• La délibération prescrivant la révision ou l'élaboration du PLU, la tenue du débat sur le PADD au sens de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, qui ouvre la faculté de surseoir, et le calendrier prévisionnel d'approbation.
• Les orientations déjà arbitrées du SCoT et, en Île-de-France, la déclinaison du SDRIF-E, avec l'enveloppe de consommation d'ENAF allouée au territoire.
• L'existence d'un périmètre d'étude au sens de l'article L. 102-13, d'un emplacement réservé, d'une zone d'aménagement différé ou d'une opération d'aménagement susceptible de fonder un sursis sur un autre fondement.
• L'ancienneté du classement en zone à urbaniser, au regard du délai de neuf ans de l'article L. 153-31, 4°.
• Un certificat d'urbanisme opérationnel au titre de l'article L. 410-1, dont la délivrance cristallise pendant dix-huit mois les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et des participations applicables. Sa portée doit toutefois être expliquée au comité d'investissement sans optimisme : la cristallisation gèle les règles, elle ne neutralise pas la faculté de surseoir à statuer.
• Les comptes rendus des conseils municipaux ou communautaires, qui révèlent souvent, plusieurs mois avant toute formalisation, l'orientation politique sur les extensions urbaines.

Cette documentation n'a pas vocation à rassurer : elle a vocation à être traduite en clauses et en prix. Un terrain acquis avec décote dans une commune dont l'enveloppe d'ENAF est déjà consommée n'est pas une bonne affaire, c'est un portage long déguisé en opportunité.

Contester : la stratégie procédurale conditionne le droit applicable

Le contentieux du sursis et du refus obéit à une logique de cristallisation. Deux mois pour saisir le tribunal administratif, un contrôle du juge portant sur la motivation de la décision, sur la réalité et l'état d'avancement de la procédure invoquée, et sur l'existence d'un risque réel de compromission du futur document.

L'article L. 600-2 du code de l'urbanisme mérite ici une attention particulière. Lorsqu'un refus d'autorisation est annulé, la demande confirmée par le pétitionnaire dans les six mois suivant la notification de l'annulation ne peut faire l'objet d'un nouveau refus fondé sur des dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date de la décision annulée. Dans une période où les PLU sont révisés à marche forcée, ce mécanisme est le principal outil de gel du droit applicable : il transforme une annulation contentieuse en véritable droit à construire sous l'empire des règles anciennes. Encore faut-il confirmer la demande dans le délai, ce qui suppose que la promesse ait anticipé cette obligation et désigné celui qui en a la charge.

La conduite du recours s'articule enfin avec la décision de délaissement. Engager un recours contre le sursis et, parallèlement, mettre en demeure la collectivité d'acquérir, n'est pas contradictoire : c'est une stratégie à double détente, qui place la personne publique devant le coût budgétaire de sa politique foncière.

Conclusion

La trajectoire de zéro artificialisation nette ne produit pas, pour l'essentiel, un contentieux de l'illégalité : elle produit un allongement et une incertitude de calendrier que les montages fonciers standards n'absorbent pas. Le point de bascule n'est pas l'approbation du PLU révisé, il est antérieur : c'est le débat sur le PADD, qui ouvre la faculté de surseoir, et qui intervient le plus souvent sans publicité utile pour un acquéreur. Tant que la trajectoire fixée par la loi du 20 juillet 2023 n'est pas modifiée par le législateur, cette fenêtre de risque restera ouverte jusqu'à l'échéance de février 2028 pour les documents locaux.

La conséquence opérationnelle est simple. Avant toute signature, faites vérifier l'état d'avancement de la procédure d'évolution du PLU et l'enveloppe de consommation d'ENAF résiduelle de la commune, puis exigez que la promesse qualifie expressément le sursis à statuer, distinctement du refus, avec un effet daté et chiffré. Et si un sursis est notifié, l'arbitrage entre recours et délaissement doit être rendu avant l'entrée en vigueur du document révisé : passé cette date, la valeur du terrain aura déjà été fixée par le zonage nouveau.

Questions fréquentes

Jusqu'à quand le sursis à statuer ZAN peut-il être opposé ? Le sursis à statuer spécifique institué par l'article 5 de la loi n° 2023-630 du 20